Nachtflugverbot in der Kernzeit für den Flughafen Berlin-Schönefeld

BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 4 A 1073/04

Vorschriften u. a. aus folgenden Gesetzen: GG, LuftVG, FluglärmG, VwVfGBbg, ROG, BbgLPlG, Landesentwicklungsprogramm (LEPro) 2003, BImSchG, Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS)

Der Beklagte wird mit dem Urteil verpflichtet, über eine weitergehende Einschränkung des Nachtflugbetriebes in Teil A II 5.1.1, über die Anordnung passiver Schallschutzmaßnahmen in Teil A II 5.1.3 und über die Grenzziehung des Entschädigungsgebietes Außenwohnbereich in Teil A II 5.1.5 Nr. 2 des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004 in der Fassung vom 21. Februar 2006 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Soweit der Planfeststellungsbeschluss diesen Verpflichtungen entgegensteht, wird er aufgehoben.

Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.

Standortentscheidung bestätigt:

Mit diesem Urteil hat das BVerwG die Entscheidung des Landes Brandenburg und des Landes Berlin für den Flughafenstandort Berlin-Schönefeld bestätigt.

Lärmschutzkonzept insgesamt aufgehoben:

Es hat jedoch das gesamte Lärmschutzkonzept sowohl für die Nacht als auch für den Tag aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, hierüber in einem Planergänzungsverfahren erneut zu entscheiden. Bei dieser erneuten Entscheidung muss die Rechtsauffassung des Gerichts beachtet werden. Dies bedeutet insbesondere Folgendes: Der Verzicht auf eine Beschränkung der nächtlichen Flugbewegungen durch entsprechende Betriebsregelungen ist mit dem Abwägungsgebot (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) nicht vereinbar.

Denn es ist nicht ausreichend, dass lediglich der äußersten gesetzlich vorgegebene Grenze einer gerechten Abwägung (§ 9 Abs. 2 LuftVG) Rechnung getragen wird und dass lediglich eine absolut unzumutbare Lärmbelastung verhindert wird. Wie bereits das BVerwG auch schon in mehreren zurückliegenden Urteilen ausgeführt hatte, bedarf die Zurückdrängung des nächtlichen Lärmschutzinteresses der Nachbarschaft einer gesteigerten Rechtfertigung. In diesem Zusammenhang geht der Senat auch darauf ein, dass er in seinem Urteil in seinem Urteil zum Flughafen München vom 29. Januar 1991 (BVerwG 4 C 51.89, BVerwGE 87, 32 ff.) festgestellt hatte, dass die Anwohner eines internationalen Großflughafens keinen Rechtsanspruch auf ein absolutes Nachtflugverbot für die Zeit von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr haben. Dort hatte der Senat jedoch keinen Anlass, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob nicht wenigstens in den Kernstunden der Nacht Flugbeschränkungen in Betracht gezogen werden müssen. Die Planfeststellungsbehörde hat im Planfeststellungsbeschluss zum Flughafen Berlin-Schönefeld von – auch andernorts gängigen – nächtlichen Betriebsregelungen ausdrücklich Abstand genommen, ohne jedoch einen standortspezifischen Nachtflugbedarf aufgezeigt zu haben, der im Unterschied zur Mehrzahl der anderen deutschen Flughäfen einen unbeschränkten Nachtflugbetrieb zu rechtfertigen geeignet ist. Insofern beruht das Nachtlärmschutzkonzept der Planfeststellungsbehörde auf einer Überbewertung der für und einer Unterbewertung der gegen die Planung sprechenden Gesichtspunkte, die durch die planerische Gestaltungsfreiheit nicht mehr gedeckt sind. Das gilt vor allem für die besonders schutzbedürftige nächtliche Kernzeit von 0.00 Uhr bis 5.00 Uhr.

In diesem Zusammenhang stellt das BVerwG fest, dass sich der Flughafen Berlin-Schönefeld auf der Grundlage der im Planfeststellungsbeschluss gemachten Angaben auch nicht als Standort für einen durchgängigen nächtlichen Frachtverkehr aufdrängt. Des Weiteren lässt es sich nicht losgelöst von den konkreten Standortbedingungen beurteilen, mit welchem Gewicht dem öffentlichen Interesse an der Erbringung von Luftverkehrsleistungen Rechnung zu tragen ist. Die aus Gesamtberliner Sicht deutliche Entlastung im Umfeld der Flughäfen Tegel und Tempelhof wird am Standort Berlin-Schönefeld mit einer spürbaren Mehrbelastung erkauft, die die Planfeststellungsbehörde bei der positiven Bilanz, die sie bei ihrer „Standort bezogenen Gesamtbetrachtung“ zieht, nicht mit dem Gewicht gewürdigt hat, das der Mehrbelastung objektiv zukommt. Das BVerwG weist ausdrücklich darauf hin, dass die Planfeststellungsbehörde hier einer Vielzahl von Lärmbetroffenen Opfer bis an die Grenze des rechtlich Hinnehmbaren zumutet und nicht über das Schutzniveau hinausgeht, zu dessen Wahrung sie gezwungen ist.

Die Planfeststellungsbehörde hat insoweit außer Acht gelassen, dass die in Berlin-Schönefeld betroffene Gruppe zwar kleiner, das dieser Gruppe abverlangte Opfer aber merklich größer ist, als im Hinblick auf die Situation in Tegel und Tempelhof.

Während Flugbetrieb der Nachtkernzeit von 0.00 Uhr bis 5.00 Uhr nur durch einen besonderen Bedarf gerechtfertigt werden kann, der den konkreten Flughafen von anderen deutschen Großflughäfen unterscheidet, ist für die Durchführung eines Flugbetriebs in den Nachtrandstunden von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr und von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr „nur“ eine besondere Begründung erforderlich. So dürfen Starts und Landungen in dieser Zeit nicht ohne erkennbare Notwendigkeit gerade in diesen Zeitraum - und damit außerhalb der unter Lärmgesichtspunkten weniger problematischen Tagstunden - gelegt werden.

Amtliche Leitsätze

Die Wahl des Standorts für einen internationalen Verkehrsflughafen ist vorrangig eine raumordnerische Entscheidung.

Wird die Zulassung eines Flughafenvorhabens an dem von der Landesplanung zielförmig festgelegten Standort beantragt, darf die Planfeststellungsbehörde die vorangegangene raumordnerische Abwägung nicht durch eine eigene ergebnisoffene Abwägung der nach ihrer Auffassung maßgeblichen Standortanforderungen ersetzen, bestätigen oder korrigieren.

Die Planfeststellungsbehörde trifft hingegen keine („positive“) Rechtspflicht zur Zulassung eines Flughafenvorhabens an dem von der Landesplanung zielförmig festgelegten Standort.

Gelangt die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Abwägung zu dem Ergebnis, dass dem Vorhaben am landesplanerisch festgelegten Standort unüberwindbare Hindernisse oder überwiegende öffentliche und/oder private Belange entgegenstehen, muss sie das Vorhaben an diesem Standort ablehnen.

Lässt die Planfeststellungsbehörde das Vorhaben an dem landesplanerisch festgelegten Standort zu, unterliegt die zielförmige Standortentscheidung der Landesplanung bei Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses aus Rechtsschutzgründen der gerichtlichen Inzidentkontrolle.

Bei der Prüfung von Standortalternativen müssen die Träger der Landesplanung sich Klarheit über die flächen- und zahlenmäßige Größenordnung der Lärmbetroffenheiten an den jeweiligen Standorten verschaffen.

Die Prüfung örtlicher Einzelheiten und die Erfüllung spezifisch-fachgesetzlicher Anforderungen an ein wirksames und finanziell tragbares Lärmschutzkonzept bleiben der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens in der Planfeststellung vorbehalten. Die Landesplanung muss jedoch bereits auf ihrer Planungsebene vorausschauend prüfen, ob die Lärmschutzprobleme, die ihre Standortentscheidung auslösen wird, auf der Fachplanungsebene durch technische und betriebliche Schutzvorkehrungen beherrschbar sein werden.

Die Lärmauswirkungen einer bestimmten Standortalternative bedürfen auf der Ebene der Landesplanung keiner numerisch-präzisen Detailprüfung, wenn sich im Verlauf des Planungsprozesses herausstellt, dass die vorrangig verfolgten landesplanerischen Zielvorstellungen an diesem Standort nicht realisierbar sein würden.

In § 9 Abs. 2 LuftVG schreibt der Gesetzgeber eine äußerste im Wege der Abwägung nicht überwindbare Grenze fest. Diese Regelung entbindet nicht von der Pflicht, den Lärmschutzinteressen der Anwohner gegebenenfalls unterhalb dieser Zumutbarkeitsschwelle durch Flugverbote oder sonstige Betriebsbeschränkungen Rechnung zu tragen.

Die Zulassung eines nächtlichen Flugbetriebs ist wegen der Pflicht, auf die Nachtruhe der Bevölkerung besonders Rücksicht zu nehmen (§ 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG), vor allem in der Kernzeit von 0.00 bis 5.00 Uhr in erhöhtem Maße rechtfertigungsbedürftig.

Je größer die Zahl der Lärmbetroffenen ist, desto dringlicher muss der Verkehrsbedarf sein, der als Rechtfertigung für einen (weiterhin) uneingeschränkten Nachtflugverkehr dient.

Neue wissenschaftliche Erkenntnisse sind einer luftverkehrsrechtlichen Planungs- oder Zulassungsentscheidung in der Regel erst dann zugrunde zu legen, wenn sie sich in der wissenschaftlichen Diskussion durchgesetzt und allgemeine Anerkennung – nicht notwendig einhellige Zustimmung – gefunden haben.

Ein Lärmschutzkonzept, das Flugverkehr auch während der Nachtstunden ermöglicht, hat sich vorrangig an dem Ziel auszurichten, durch Fluglärm ausgelöste Aufwachreaktionen zu vermeiden. Zur Erreichung dieses Zwecks stellt die Festsetzung eines um einen Dauerschallpegel ergänzten Maximalpegels ein grundsätzlich geeignetes Mittel dar.

Der Schutz der Wohnnutzung am Tage umfasst neben der Abwehr unzumutbarer Kommunikationsbeeinträchtigungen auch die Wahrung der Erholungsfunktion des Innen- und Außenwohnbereichs.

Es lässt sich rechtlich nicht beanstanden, bei der Berechnung des Dauerschallpegels auf die Realverteilung der Flugbewegungen während der sechs verkehrsreichsten Monate abzustellen. Damit der Schutzzweck auch bei gekipptem Fenster erreichbar bleibt, ist es unbedenklich, einen Innenpegel in Ansatz zu bringen, der um 15 dB(A) niedriger ist als der Außenpegel.

Die Anleitung zur Berechnung (AzB) vom 27. Februar 1975 mit spätereren Änderungen bietet auch im Rahmen von luftrechtlichen Zulassungsverfahren eine taugliche Grundlage für die Fluglärmberechnung.

Die Geldentschädigungen, die nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfGBbg zu leisten ist, dient als Surrogat für an sich gebotene, aber untunliche oder mit dem Vorhaben nicht vereinbare Schutzvorkehrungen. Sie ist nicht dazu bestimmt, einen Ausgleich für Verkehrswertminderungen zu gewähren, die über den Schutzbereich dieser Entschädigungsregelung hinausgehen.

Aus dem Surrogatcharakter der Entschädigung nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfGBbg folgt, dass für die Wertermittlung der Zeitpunkt maßgebend ist, zu dem der Vorhabensträger den auf die Durchführung von Schutzmaßnahmen gerichteten Primäranspruch hätte erfüllen müssen.

Beim Bau oder der (wesentlichen) Änderung eines Flugplatzes oder einer Straße ist ungeachtet des § 2 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 Satz 1 BImSchG den Anforderungen der aufgrund des § 48 a Abs. 1 und 3 BImSchG zur Umsetzung von EG-Richtlinien erlassenen 22. BImSchV Rechnung zu tragen.

Die wasserrechtliche Erlaubnis für eine mit einem luftverkehrsrechtlichen Planvorhaben verbundene Gewässerbenutzung ist nach § 14 Abs. 1 WHG ein eigenständiger Entscheidungsbestandteil, der von der Konzentrationswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 LuftVG nicht erfasst wird.

§ 9 Abs. 1 Satz 1 LuftVG bewirkt nicht, dass die Kompetenzen der zuständigen Bodenschutzbehörde auf die Planfeststellungsbehörde übergehen. Das Bodenschutzrecht ist eingriffsorientiertes Gefahrenabwehrrecht, das keine durch den Planfeststellungsbeschluss erstetzungsfähigen Zulassungstatbestände kennt.

Das FFH-Schutzregime, dem bestimmte Biotope unterliegen, erstreckt sich nicht auf Vögel, denen das betreffende Biotop als Habitat dient. Den Schutz, den Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL gewährleistet, genießen Vögel nur über den Lebensraumschutz, der ihnen durch die Ausweisung als Vogelschutzgebiet und die Überleitungsnorm des Art. 7 FFH-RL vermittelt wird.

Auch bei einem nach § 19 BNatSchG zulässigen Eingriff in Natur und Landschaft kann sich die Prüfung als notwendig erweisen, ob die Voraussetzungen vorliegen, unter denen nach § 62 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG von den artenschutzrechtlichen Verboten des § 42 Abs. 1 BNatSchG eine Befreiung gewährt werden kann.

Urteil des 4. Senats vom 16. März 2006 – BverwG 4 A 1075.04


Geschrieben am 16.06.2008 von Grawert Partnerschaftsgesellschaft
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