Nach dem Urteil vom 13. Oktober 2011

Die Ergebnisse der Klagen gegen den Planergänzungsbeschluss Nachtflugbetrieb

Das Bundesverwaltungsgericht hat nach der mündlichen Verhandlung vom 20./21. September 2011 am 13. Oktober 2011 sein Urteil betreffend die Klagen gegen den Planergänzungsbeschluss zum Nachtflugbetrieb erlassen. Das diesem Planergänzungsbeschluss zugrunde liegende Verfahren wurde erforderlich, nachdem das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 16. März 2006 die Regelungen im Planfeststellungsbeschluss betreffend den Umfang des Nachtflugbetriebes und die Gestaltung des Nachtschutzgebietes für rechtswidrig erklärt und die Behörde verpflichtet hatte, über diese Fragen neu zu entscheiden.

Tatsächlich hat das Bundesverwaltungsgericht die Klagen gegen den Planergänzungsbeschluss abgewiesen, soweit nicht bereits eine Erledigung des Rechtsstreits eingetreten war. Diese „Erledigung“ betrifft die diesseitigen Klageanträge zu Fragen des passiven Schallschutzes. Hier war das Bundesverwaltungsgericht dem Klagebegehren weitgehend gefolgt, sodass die Behörde und die Flughafengesellschaft im Ergebnis gehalten waren, in der mündlichen Verhandlung entsprechende Änderungen des Planergänzungsbeschlusses zu erklären. Zusammengefasst kann man sagen, dass die Klagen hinsichtlich der Frage des passiven Schallschutzes überwiegend erfolgreich waren, während das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich der begehrten Einschränkungen des Nachtflugbetriebes den Klagebegehren nicht nachgekommen ist.

Im Einzelnen sind im Rahmen der mündlichen Verhandlung folgende Änderungen des Planergänzungsbeschlusses durch das brandenburgische Infrastrukturministerium zu Protokoll erklärt worden:

1.
„Militärflüge im Sinne des Abschnittes A II 5.1.1 Nr. 3 c) des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004 in der Fassung des Planergänzungsbeschlusses vom 20. Oktober 2009 sind nur Flüge von Luftfahrzeugen der Flugbereitschaft des Bundesministeriums der Verteidigung und von Gastluftfahrzeugen der Regierungen oder militärischer Einrichtungen anderer Staaten.“

Hierdurch musste das Infrastrukturministerium klarstellen, dass während der Nachtkernzeit von 0.00 Uhr bis 5.00 Uhr nicht jedweder militärischer Flugbetrieb erlaubt ist, sondern nur solcher der Flugbereitschaft der Bundeswehr und Regierungsflüge ausländischer Staatsgäste. Dies war insoweit wichtig, als dass bei dem Verfahren betreffend den Nachtflugbetrieb auf dem Flughafen Leipzig/Halle deutlich wurde, dass dort in der Nachtzeit umfangreiche luftgestützte Truppentransporte und militärische Unterstützungsflüge für die amerikanischen Streitkräfte durchgeführt werden. Eine solche Ausweitung des Flugbetriebes auf dem künftigen Flughafen BER ist nunmehr nicht mehr ohne weitere Änderung des Planfeststellungsbeschlusses möglich.

2.
Des Weiteren erfolgte folgende Änderung des Planfeststellungsbeschlusses nebst zusätzlicher Protokollerklärung:

„Der Planfeststellungsbeschluss in der Fassung des Planergänzungsbeschlusses wird um einen Abschnitt A II 5.1.10 ergänzt:

1. Das Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft wird nach erstmaliger Festlegung der Flugverfahren für den zukünftigen Flughafen Berlin Brandenburg durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gemäß § 27a LuftVO die bisher festgelegten Schutz- und Entschädigungsgebiete auf der Grundlage der Daten des ersten vollständigen Betriebsjahres (zwei aufeinander folgende Flugplanperioden) nach Maßgabe der 1. FLSV insgesamt neu ausweisen, und zwar unabhängig davon, ob sich der energieäquivalente Dauerschallpegel an der äußeren Grenze der Gebiete an den Schnittpunkten mit den An- und Abflugstrecken um mehr als 2 dB(A) ändert.

2. Die Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004 in der Fassung des Planergänzungsbeschlusses vom 20. Oktober 2009 zu den Schutz- und Entschädigungsgebieten bleiben unberührt.“

Darüber hinaus wurde seitens des Beklagten Folgendes erklärt:

„Für die Zeit zwischen der Inbetriebnahme von BBI am 3. Juni 2012 und der Festsetzung der Schutz- und Entschädigungsgebiete gemäß Ziffer 1 der vorstehenden Erklärung ist sicherzustellen, dass das Lärmschutzkonzept des Planfeststellungsbeschlusses in der geltenden Fassung umgesetzt wird. Dies soll wie folgt geschehen:

a) Auf der Grundlage des am 4. Juli 2011 von der DFS vorgestellten Entwurfs der Flugroutenplanung und der vom BAF festgelegten Flugrouten werden unverzüglich auf der Basis des für das Jahr 2015 zu erwartenden Luftverkehrsaufkommens nach Maßgabe der Kriterien des Planfeststellungsbeschlusses in der aktuellen Fassung von der FBS die Schutz- und Entschädigungsgebiete ermittelt. Die Bemessung des baulichen Schallschutzes richtet sich nach den auf Grundlage der im Gutachten M 2 enthaltenen Daten, soweit diese nicht wegen der veränderten Flugstrecken, Flugzeuggruppenzuordnungen und Flugzeugmixes der Anpassung bedürfen.

b) Soweit diese Ermittlungen ergeben, dass gegenüber den bisher festgelegten Schutz- und Entschädigungsgebieten zusätzliche Grundstücke innerhalb dieser Gebiete liegen, wird die FBS die Öffentlichkeit entsprechend informieren und die Anspruchsberechtigten auffordern, Anträge bei der FBS auf Gewährung von passivem Schallschutz bzw. Entschädigung zu stellen.“

Mit dieser Änderung des Planergänzungsbeschlusses und der dazugehörigen Protokollerklärung musste das Ministerium auf die Rüge des Bundesverwaltungsgericht reagieren, dass die Festlegung der Schutzgebiete im Planergänzungsbeschluss die sich nunmehr abzeichnenden tatsächlichen Flugrouten nicht berücksichtigt. Das Bundesverwaltungsgericht hatte insoweit deutlich gemacht, dass die Behörde rechtsfehlerhaft gehandelt hatte, als sie bei der Festlegung der Schutzgebiete alleine auf die parallelen An- und Abflugverfahren aus dem Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004 zurückgegriffen hatte; vielmehr sind bei der Festlegung der Schutzgebiete die sich abzeichnenden Flugrouten zu berücksichtigen.

Dies geschieht nunmehr in der Form, dass eine Neufestlegung der Schutzgebiete nach Ablauf des ersten vollständigen Betriebsjahres des BER zu erfolgen hat, und zwar unabhängig davon, ob dies zu einem gewissen Mindestmaß an Lärmerhöhung geführt hat. Damit ist sichergestellt, dass alle Anwohner, die von dem künftigen Betrieb des BER betroffen sein werden, jedenfalls das Mindestmaß an Schutz nach den Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses erhalten. Des Weiteren ist dies in Form einer Meistbegünstigungsregelung festgelegt worden. Denn Schutzansprüche von Anwohnern auf Grundlage der bisherigen Auflagen des Planfeststellungsbeschlusses in der Fassung des Planergänzungsbeschlusses bleiben von dieser Neufestlegung unberührt. Diese Anwohner können den Schallschutz beanspruchen, wie er bis dahin im Planfeststellungsbeschluss und im Planergänzungsbeschluss verfügt war.

Im Ergebnis konnte insoweit mit den Klagen eine Erweiterung des Lärmschutzgebietes und damit eine Verbesserung des Schallschutzes für die Anwohner erreicht werden. Damit ist erstmalig durchgesetzt worden, dass auch die Anwohner der künftigen Flugrouten einen gesicherten Anspruch auf Schallschutz haben.

Darüber hinaus ist im Rahmen der mündlichen Verhandlung festgelegt worden, dass für eine Übergangszeit eine Schutzregelung dahingehend erfolgen soll, dass bezogen auf die Fugroutenplanung der DFS vom 4. Juli 2011 bereits jetzt durch „neu betroffene“ Anwohner Schallschutz begehrt werden kann. Das so begünstigte Schutzgebiet wird auf Grundlage des Entwurfs der DFS vom 4. Juli 2011 und des für das Jahr 2015 zu erwartenden Luftverkehrsaufkommens ermittelt. Die Grundstücke, die dann innerhalb des so zu ermittelnden Schutzgebietes liegen, werden aber einen vollständigen Schutzanspruch bezogen auf das Prognosejahr 20XX erhalten. Damit wird vermieden, dass für die so begünstigten Anwohner der Schallschutz zweimal berechnet werden muss. Wie dieses Schutzgebiet genau aussehen wird, können wir zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht mit Sicherheit sagen. Hier sind entsprechende Berechnungen und Feststellungen der Behörde erforderlich.

3.
Auch hinsichtlich der sogenannten 100:100-Regelung konnte eine Verbesserung gegenüber dem Planergänzungsbeschluss herbeigeführt werden. Das Bundesverwaltungsgericht stellte insoweit klar, dass die Aufhebung der 100:100-Regelung im Planergänzungsbeschluss gegenüber den Betroffenen gemäß den Festlegungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004 rechtswidrig ist. Die Behörde gab daraufhin folgende Erklärung zu Protokoll:

„Abschnitt A II 5.1.3 Nr. 5 des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004 in der Fassung des Planergänzungsbeschlusses vom 20. Oktober 2009 erhält folgende Fassung:

Die Träger des Vorhabens haben auf Antrag des Eigentümers eines Grundstücks, das am 15. Mai 2000 bebaut oder bebaubar war und das im Nachtschutzgebiet des Planfeststellungsbeschlusses in der Fassung vom 13. August 2004 gelegen ist oder durch die entsprechende Grenzlinie angeschnitten wird, für Schlafräume einschließlich der Übernachtungsräume in Beherbergungsstätten für Vorrichtungen zu sorgen, die gewährleisten, dass durch An- und Abflüge am Flughafen im Rauminneren bei geschlossenen Fenstern und ausreichender Belüftung in der Durchschnittsnacht der sechs verkehrsreichsten Monate sowohl bei Flugbetrieb in Richtung Westen als auch in Richtung Osten (100:100-Betrachtung) nicht mehr als sechs A-bewertete Maximalpegel über 55 dB(A) auftreten und ein für die Nachtstunden (22:00 bis 6:00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate ermittelter energieäquivalenter Dauerschallpegel von 35 dB(A) (berechnet nach der 1. FLSV) nicht überschritten wird, und, soweit sich daraus weitergehende Ansprüche zugunsten der Lärmbetroffenen ergeben, den erforderlichen Schallschutz nach Nr. 4) vorzusehen (Anlage 2, Schutzgebiete, Nachtschutzgebiet – Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004). Außerhalb des Nachtschutzgebietes des Planfeststellungsbeschlusses in der Fassung vom 13. August 2004 ist durch eine Einzelfallprüfung das Erfordernis der genannten Schallschutzvorrichtungen einschließlich Belüftung durch den Eigentümer eines Grundstücks, das am 15. Mai 2000 bebaut oder bebaubar war, durch eine Geräuschmessung außen nachzuweisen. Abschnitt A II 5.1.3 Nr. 1 Satz 6 gilt entsprechend.“

Um diese Klarstellung zu verstehen, muss man sich vor Augen führen, dass im Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004 bei der Berechnung der Spitzenschallpegel beim Nachtschutz eine sogenannte 100:100-Betrachtung vorgeschrieben war. Bei der Berechnung des Schallschutzes sollte hinsichtlich der Maximalpegel „so getan werden“, als wenn der gesamte Flugbetrieb in Richtung Westen bzw. in Richtung Osten erfolgt. Damit wird der Schutz der Anwohner in der Nacht nicht unerheblich optimiert. Diese für die Anwohner günstige Regelung hatte das Ministerium jedoch im Planergänzungsbeschluss vom 20. Oktober 2009 faktisch revidiert und der Ermittlung der Maximalpegel die sogenannte Realverteilung zugrunde gelegt, die die voraussichtliche Windrichtungsverteilung berücksichtigt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung auf die Klagen festgestellt, dass diese Änderung nicht zulässig war. Allerdings gilt dies nur im Sinne eines Bestandsschutzes für diejenigen Anwohner, für die nach den Regelungen des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses ein Nachtschutz vorgesehen war. Diese 100:100-Regelung gilt nicht für Anwohner, die erst infolge des Planergänzungsbeschlusses vom 20. Oktober 2009 oder der Änderung im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2011 als schutzberechtigt angesehen werden können. Für die gemäß Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004 betroffenen Anwohner stellt dies für die Nachtzeit aber eine Verbesserung des Schallschutzes dar. In welchem Ausmaß dies aber zu einer individuellen Verbesserung des Schallschutzes führt, hängt tatsächlich vom jeweiligen Einzelfall ab. Tendenziell sind die Verbesserungen der Siedlungsgebiete im Osten des künftigen Flughafens stärker, als im Westen des künftigen Flughafens. Dies liegt daran, dass nach der Realverteilung mehr Flugbetrieb in Richtung Westen, als in Richtung Osten zu erwarten ist.

Da mit diesen in der mündlichen Verhandlung erklärten Änderungen des Planergänzungsbeschlusses die wesentlichen Forderungen der Kläger bezogen auf den passiven Schallschutz erfüllt worden waren, wurde der Rechtsstreit insoweit von den Parteien in der Hauptsache für erledigt erklärt. Die Klagen waren insofern erfolgreich, was sich dann auch darin niedergeschlagen hat, dass die Kosten des Rechtsstreits zum Teil auch vom beklagten Land und von der Flughafengesellschaft zu tragen sind.

Insoweit ist es auch unzutreffend, wenn es in der Presse teilweise heißt, dass der Planergänzungsbeschluss unbeanstandet das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht überstanden hat. Hätte das Land nicht die entsprechenden Erklärungen auf Druck der Klagen und des Bundesverwaltungsgericht abgegeben, so wäre der Planergänzungsbeschluss insoweit aufgehoben worden. Dabei konnte im Rahmen der mündlichen Verhandlung mit den Vertretern des Landes auch noch erreicht werden, dass man mit den abgegebenen Protokollerklärungen auch noch etwas über das Klagebegehren hinausgeht. So ist hinsichtlich der künftigen Festlegung der Schutzgebiete entlang der neuen Flugrouten auch eine Änderung des Tagschutzgebietes vorzunehmen, welches gar nicht Gegenstand der mündlichen Verhandlung war. Auch hinsichtlich der 100:100-Regelung konnte bei der Ermittlung der Schutzmaßnahmen eine zusätzliche leichte Verbesserung bezogen auf die Berechnung des Dauerschallpegels herbeigeführt werden.

4.
Für die Kläger ist es ohne Frage sehr enttäuschend, dass das Bundesverwaltungsgericht von weiteren Einschränkungen des Nachtflugbetriebes abgesehen hat.

Dabei hatte das Bundesverwaltungsgericht zunächst Zweifel hinsichtlich der Nachvollziehbarkeit der der Nachtflugentscheidung zugrunde liegenden Gutachten. Die Behörde wurde im Rahmen eines sogenannten Erörterungstermins aufgefordert, die Hintergründe der Prognosegutachten näher zu erläutern. Nach Auffassung der Kläger ist dies im Ergebnis nicht gelungen. Die von der Behörde verwendeten Gutachten der Intraplan stellen nach wie vor eine „Blackbox“ dar. Wesentliche Faktoren, die seitens der Intraplan zur Begründung des Nachtflugbedarfs herangezogen wurden, sind nach wie vor nicht plausibel erläutert worden. Festzustellen ist aber, dass da Bundesverwaltungsgericht die Ausführungen der Intraplan für zureichend erachtet.

Dabei muss zulasten der Anwohner von Flughäfen leider festgestellt werden, dass trotz der Regelungen des § 29b LuftVG und der darin enthaltenen Gewichtungsvorgabe auf deutschen Verkehrsflughäfen ein Nachtflugbetrieb von 22:00 Uhr bis 23:30 Uhr und von 5:30 Uhr bis 6:00 Uhr einschließlich Verspätungs-/Verfrühungstoleranzen von 23:30 Uhr bis 24:00 Uhr und von 6:00 Uhr bis 5:30 Uhr faktisch kaum noch zu verhindern sind (Dies mag allenfalls bei relativ kleinen Regionalflughäfen anders sein.). Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit eine Tendenz in der Rechtsprechung verstärkt, wonach im Ergebnis eine entsprechende vom Flughafen und den Fluggesellschaften formulierte „Nachfrage“ als ausreichend angesehen wird. Zusammenfassend muss man leider lakonisch sagen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Anwohner von Flughäfen die Nacht sehr kurz geworden ist. n diesem Zusammenhang wird man sicherlich zu prüfen haben, ob diese Rechtsprechung mit höherrangigem Recht, nämlich dem Grundgesetz und der Europäischen Menschenrechtskonvention, vereinbar ist. Insofern wird man aus anwaltlicher Sicht jedoch zunächst das Vorliegen der vollständigen Entscheidungsgründe abwarten müssen.

Tatsächlich ist im Rahmen der mündlichen Verhandlung auf das Vorbringen der Kläger auch noch ein weiterer Punkt sehr kritisch geworden, nämlich die Frage der künftigen Flugrouten. Auch insoweit war es keineswegs so, dass der Planergänzungsbeschluss beim Bundesverwaltungsgericht „ohne Weiteres“ durchgegangen ist. Vielmehr bestand beim Bundesverwaltungsgericht – wie auch im Rahmen der mündlichen Urteilsbegründung deutlich wurde – die Auffassung, dass die Behörde sehr wohl hätte prüfen müssen, wie sich die Flugrouten künftig entwickeln werden. Das Bundesverwaltungsgericht führte aus, dass die Behörde nicht ohne Weiteres davon ausgehen durfte, dass es tatsächlich zu den parallelen An- und Abflugverfahren gemäß den Annahmen im Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004 kommt. Soweit das Bundesverwaltungsgericht diesbezüglich ein Ermittlungsdefizit der Behörde erkannt hat, war es jedoch der Auffassung, dass dieses keine Auswirkungen auf das Abwägungsergebnis gehabt hat. Denn im Kern ginge es, so das Bundesverwaltungsgericht, nur darum, ob weiterhin „nur“ die Siedlungsbereiche am südlichen Rand Berlins betroffen sind und nicht etwa die Kernsiedlungsbereiche von Berlin. Auch hier wird man die genaue Begründung des Bundesverwaltungsgerichts abwarten und auswerten müssen. Festzustellen ist aber, dass die Frage der Flugrouten insgesamt bei der Entscheidung eine nicht unerhebliche Rolle spielte. Dies wurde bei der Frage der Neufestlegung der Schutzgebiete – wie vorstehend ausgeführt – auch im Sinne einer Änderung des Planergänzungsbeschlusses relevant.

5.
In Zukunft interessant dürfte die Ausführung des Bundesverwaltungsgerichts sein, dass der Verkehr zu den Nachtrandstunden hin „abschwellen“ bzw. in den Morgenstunden „anschwellen“ muss. Der Vorsitzende Richter führte im Rahmen der mündlichen Urteilsbegründung aus, dass dann, wenn der Flugbetrieb in der jeweils ersten Nachtrandstunde stärker und intensiver ist, als in der letzten Abendstunde, also in der Stunde von 21:00 Uhr bis 22:00 Uhr, unter Umständen auf Grundlage des Entscheidungsvorbehaltes im Planfeststellungsbeschluss eine Neufestlegung des Nachtflugbetriebes erfolgen muss. Der Vorsitzende hat insoweit darauf hingewiesen, dass die Anwohner aus der entsprechenden Regelung im Planfeststellungsbeschluss sogar einen eigenen individuellen Überprüfungsanspruch haben. Dieser Satz wird jedenfalls für den künftigen Betrieb des Flughafens von Relevanz sein.

6.
Hinsichtlich der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wird man jetzt abwarten müssen, wie das Gericht seine Entscheidung begründet und auf dieser Grundlage über das weitere Vorgehen entscheiden. Vermutlich wird es vier bis sechs Wochen dauern, bis eine entsprechende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in schriftlich begründeter Form vorliegt.

Unabhängig davon besteht aber auf Grundlage der mündlichen Verhandlung dringender Bedarf an einer Besprechung der Fragen des Schallschutzes mit dem Ministerium und der Flughafengesellschaft. Die schleppende Abwicklung des gesamten Schallschutzprogramms ist bereits jetzt nicht hinnehmbar. Hier ist nicht nur die Flughafengesellschaft, sondern auch das Infrastrukturministerium dringend gefragt. Tatsächlich gibt es insoweit auch erste Gesprächssignale. Hierüber wird zu gegebener Zeit zu berichten sein.